主题发言

范恒山:当前中国区域经济的八个特点

作者:范恒山 时间:2017-2-26

【编者按】2017年2月26日,由国家发展改革委国际合作中心联合中国区域科学协会和中国区域经济学会共同发起举办的“中国区域经济50人论坛”成立大会暨第一次研讨会在北京召开。论坛正式成员兼论坛工作执行小组成员、国家发展改革委副秘书长范恒山作主题发言。以下为发言全文。

我国幅员辽阔、地区间条件差异明显,促进区域协调发展始终是我们面对的重大任务。针对“八五”末期地区差距过大的状况,从“九五”开始,中央着手实施有利于缓解差距扩大、推进区域协调发展的战略与政策,取得了显著的成效。中西部地区增长明显提速,近十年来一直处于领先水平;一些落后地区或困难地区实现跨越发展,跃居发展前列;区域间合作联动全面展开,一体化进程不断加快;一些关键性制度障碍着手破除,不同区域、人群享受均等基本公共服务和平等发展权利的状况得到改善;等等。近几年来,国内外形势发生了深刻的变化,受外部环境、基础条件、发展阶段、主观努力等多重因素的影响,我国区域发展体现了一些新情况、新特点。认识、把握这些情况和特点,对明晰促进区域协调发展的基本思路、针对存在问题精准施策十分必要,值得各方面深入观察与研究。

概括地说,有如下八个方面的新情况与新特点。

一、地区经济超越传统区域板块呈多维分化状态。在国民经济总体上体现出缓中趋稳、稳中向好发展态势时,地区经济分化的迹象日益明显。这种分化既体现在四大区域板块之间,也体现在各大区域板块内部,还打破了四大板块的限制,呈现出南北差异的特点。这意味着地区分化具有普遍性、超传统性的特征。同时也意味着地区间经济发展差距有扩大发展的趋势。这种分化反映了在整体转型转变环境下各地区从思想管理到发展方式、经济结构等的现实适应能力和未来发展潜力之间的差异。这种分化状态既对区域政策的制定也对区域板块的划分带来了挑战,不但要求细化区域政策指导的空间板块,而且要求对目前分属于不同区域板块的地区基于发展现状与潜力作更精准的甄别,从而更有针对性地实施对策。

二、城镇化发展成为影响区域发展的一个关键因素。近些年来,在国家新型城镇化战略的推动下,城镇化进程明显提速。2016年底,我国户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别为41.2%、57.35%,比2012年底各提高5.9和4.75个百分点。全国城市人口密度从2012年来的每平方公里2307人提高到2015年末的2399人。城镇化对区域协调发展的促进,一是来自城市对农村的辐射带动作用和农村对城市的吸附与链接效应;二是来自农村人口向城市的转移,这得益于因农民的减少而使农村人口单位占有生产资料份额的提高和逆城镇化现象带来的城镇资源向农村的转移,而逆城镇化现象既包括城镇居民到农村居住创业,也包括城镇务工人员返乡办厂兴业。2012年以来城乡居民人均可支配收入比不断降低的状况和农民工就地就近就业人数快速增长的状况都一定程度地反映了这一点。在城镇化发展中,小城镇特别是特色小城镇的发展建设成为促进城乡区域发展的一个有效途径。小城镇亦城亦乡、城乡一体,其特色产业直接源自“三农”,且限制少、门槛矮、进入成本低,是推动农村人口向城市转移并有序市民化的介体与驿站,直接促进着区域协调发展的进程。应该指出的是,以各种苛刻条件限制农民进城或依法剥夺“三农”资源推进城镇化的做法,是对促进城乡区域协调发展的一种逆动,而这些情况在城镇化发展进程中同时存在,在一些地方表现还比较严重。

三、新资源新环境条件下地区经济能够脱离既有基础重造而实现后来居先。在结构调整、动力转换的环境下,在科技创新、组织形式创新等日新月异的条件下,通过抢抓机遇,充分利用一体化的市场、开放的经济、共享的新型技术平台等,借助移植、承接、积聚、创新等手段,可以超越原有的经济结构而培育形成新经济新动态,而这使一些落后地区能够有效摆脱传统产业结构的羁绊,抢占新经济新动能培育构建的制高点实现后来居先。近些年来,湖北、安徽、江西、重庆、贵州等中西部地区,积极吸纳、移植高端生产要素和先进分享技术,实现了新经济新动能的横向转移和无中生有,新型经济形态或产业的发展与东部发达地区基本上处于同一发展水平。

四、要素流动越来越倚重于区域的综合品质或综合环境。从以往情况看,要素流动既依附于一个地区的综合环境,也着重于其某种特殊的比较优势。随着经济社会发展,尤其是在此基础上由主要追求财富向追求幸福的逐步转变,要素的流动不仅着重于地区的经济状况,而且着重于地区的社会、文化、安全、生态等的状况。一个值得重视的情况是,人口人才的流动越来越重视地区的舒适感。例如,一些地区的空气质量和气温水平成为人才流动或选择工作的一个十分重要的考量。据了解,东北近些年经济下行,其中一个原因是人才流出严重而又吸引外来人才不足。在东北的一些地区,用工在总量和结构上都处于短缺状态,而高端人才更是短缺。造成这种现象的一个重要原因是东北长期寒冷的气温环境,不仅南方人不愿到寒冷的东北去工作,而且相当一部分土生土长的东北人也流向了气候温暖的南方,致使东北很多经济科技条件不错的高端企业也招不到合适人才,不得不在温暖的南方设置分厂和研究机构来吸引人才。

五、在区域联动不断增强的势态中隐性竞争日趋激烈。适应经济全球化、区域一体化等的要求和实现优势互补、排忧解难及在更大范围内配置资源要素的需要,过去一些年,各种形式的地区合作广泛展开,区际间各行政区政府的联动日益增强,一体化进程逐步推进。但受发展理念、既有利益、攀比模仿心理及政绩考核体系、一刀切管理方式等的影响,各地区发展战略思路、规划基本趋同,导致了地区经济结构的同质同状,因而也带来了地区封锁、市场分割和不合理竞争。值得注意的是,当前地区间的不合理竞争更多地采用了准入标准、技术规定等手段,体现为做强做大本地特色经济等方式,隐蔽性很强,难以从外部进行约束。不合理的隐性竞争的加剧严重阻碍了区域经济的协调协同发展。

六、支撑区域发展的功能平台得到广泛运用但作用弱化。重要功能平台承担着推进改革开放和现代化建设重大事项试验示范的特殊使命,具有较强的辐射带动作用,因而是促进区域协调发展的重要支撑。过去许多年来,新区、经济区、综合实验区、经济合作区等成为实施区域发展战略与政策的一个重要抓手,有力地推动了区域经济增长极的培育、区域一体化的发展,也促进了区域协同协调发展路径的有益探索。近几年,自贸区等新型功能平台陆续建立。总体上看,各地区运用功能平台的意识很强,功能平台的形式也日益多样,功能平台仍然是各地积极争取或自主打造的一种战略资源和稀缺要素。但是,现实也表明,功能平台的作用在降低。从客观上说,随着改革向前推进、一体化制度逐步建立,功能平台所拥有的特殊探索空间不断缩小,与面上的政策落差逐渐拉平,政策与改革红利不再丰厚,但更重要的是主观努力不足,一些地方往往依靠功能平台装门面、避矛盾、展形象,有些地方则把功能平台办成了一个普通的开发基地。总体上看,当前一些功能平台同质同构严重,试验探索功能薄弱,已经丧失了其本质特色和核心功能,难以形成有价值可推广的经验,亟待调整转型。

七、认识偏差导致某些调控政策在区域指导中出现“一刀切”。这些年来国家宏观调控政策发展完善的一个重要成就,是确立了分类指导、因区制策的区域调控原则。十八大以来,中央高度重视促进区域协调发展,进一步加大了对贫困地区、特殊困难地区等的政策支持和其他形式帮扶的力度,并提出要缩小区域政策单元,以提高区域政策的精准性。但在实际工作中,存在着把维护市场公平竞争与强化对特殊地区支持对立起来的认识。在“维护市场统一”、“保护公平竞争”的名义下,某些部门出台的调控政策忽视困难地区的特殊情况和试验园区的特殊需求,与总体层面体现为“一个样”、“一般齐”。这种实质上的“一刀切”政策直接影响了区域协调发展特别是落后地区的加快发展,也影响了一些重要改革事项的先行探索与试验。

八、促进区域协调发展的制度建设陆续展开但缺乏系统配套。过去一些年来,围绕促进区域协调发展,国家制定实施了一系列重大区域规划和政策,各有侧重、分类指导的区域政策体系基本形成。在这个基础上,体制性机制性探索着手进行,生态保护补偿机制、粮食主产区与主销区利益补偿机制、能源矿产等资源转出地和转入地利益平衡机制、碳排放权排污权水权等资源权属交易机制等的建设都已在重点区域、流域进行试点。这是一个重大进步,促进区域协调发展,归根结底要建立长效机制。但总的看,这种探索在我国仍然处于起步阶段,具有浅层次和碎片状的色彩,在补偿主体、补偿标准、补偿方式及相关价格改革等配套条件方面都存在着问题,需要深入研究探索。总的看,目前促进区域协调发展在整体层面和重点领域都缺乏有效的法律法规支撑,区际利益平衡机制建设相对滞后,较为完整的制度体系还没有有效建立起来。