主题发言

辜胜阻:推进特大镇改市 优化城市规模体系

作者:辜胜阻 时间:2017-2-26

【编者按】2017年2月26日,由国家发展改革委国际合作中心联合中国区域科学协会和中国区域经济学会共同发起举办的“中国区域经济50人论坛”成立大会暨第一次研讨会在北京召开。论坛正式成员、全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻作主题发言。本文根据会议速记稿整理,未经本人审阅。

各位专家,各位领导,非常高兴出席今天的会议。过去的一年,区域经济最大的特点是分化,就经济形势而言,最引人注目的是民间投资的急剧下行。2015前十年,民间投资年平均增长20%,2015年下行到10%,2016年下行到3%,年底有所回升,最低是到2%多一点点。从区域经济来看,去年上半年,辽宁的民间投资负增长60%,深圳的民间投资正增长70%以上。所以我们看这种经济的分化非常明显。跟区域经济有关的房地产市场也是严重分化。现在三四线城市还是严重的高库存。但是过去的一年,一线的重点城市房价涨了40%,二线的热点城市涨了30%,所以是冰火两重天的一种分化。IMF曾经对房价收入比进行了一个全世界的排名,深圳是排在第一位的。深圳我认为是一个非常好的创新型城市,它现在面临的严重问题是房价收入比太高。反思这种房地产市场背后的城镇化,我们的城市规模体系存在三个不合理的现象。

第一个不合理的现象是,城镇人口从3亿增长到7亿多,但是城市数量还是600多,在城镇化过程中,城市数量不仅没有增加,反而减少了,因为有些市改成区了。美国城镇化率从30%到60-70%是伴随着新型城市的不断出现,我们现在城市数量在3亿人到7亿人的过程中间不仅没有增加,反而减少了。

第二个不合理的现象是,在600多个城市中间,小城市的数量过去十年减少了一百个。如果你用金字塔来表现城市的分布,那么它不是一个正金字塔式的分布,而是底部非常窄。

第三个不合理的现象是,人口超过10万的特大镇现在有两三百个,这种特大镇的人口规模、经济规模和财力规模可能比县城的县级市还要大,但是它还是镇。比如说浙江温州的龙港有四十多万人,但是还叫镇。对于这种镇来说,最希望能把镇改为市,一字之差,但是真改为市以后,大量的民间投资都会回流,大量的创业者都会集聚这里,因为你叫镇是农村的概念,改成市是城市的概念。所以“十三五”规划提出来一个很重要的命题,就是如何推进特大镇改市。我觉得这个特大镇改市是非常重要的,是优化我们城市规模结构体系的一个重要举措。现在新型城镇化提出一个很重要的方式是就地城镇化,这是非常必要的。中国城镇化最重要的经验是改变了发展中国家城市化过程中普遍存在的贫民窟,没有贫民窟现象。其他所有发展中国家的城镇化都是把农村的贫困平移到城市,而中国没有贫民窟。但是中国有6千万留守儿童,还有大量留守妇女和留守老人,这个代价是非常沉重的。所以特大镇改市,特别是县城的发展,有利于就地城镇化,还有利于就地老龄化。现在我们的流动人口中有5千万老年人口,他们不可能融进特大城市养老,因为大城市房价太高,但是也回不去农村。这样一种我称之为五线城市的城市,可能是他们养老的归宿。

如何推进特大镇改市,首先面临的一个难题是体制。把这种特大镇改成县级市还是镇级市我认为都不合适。它不应该是县级市,如果是县级市就和县平行,像浙江的龙港如果和苍南平行的话,苍南就一夜之间成为平行县了,这个是重大的调整。但也不可能是镇级市,因为“十三五”规划和现在的改革已经给了这些特大镇县一级的权力。所以我觉得应该要么没有级别,要么是副县级的城市,是县辖县管的市。

第二点是有人说我们现在来发展小城市,过去也发展小城市,长期以来也是发展小城市,但是小城市一直不是很理想。但是我觉得我们要在以城市群为主平台这样一种框架下面来发展小城市。我们现在看看特大镇,几乎大部分都是在长三角、珠三角和京津冀这种大城市中间。所以我觉得我们不应该单纯地强调发展小城市,而是应该依托城市群来以大带小,来把城市规模结构中的最大短板小城市补齐。

第三点是特大镇改市最敏感的问题是行政成本。如果特大镇改市以后还是四大班子,还是按照县一级的行政来管理,那么就会出现极高的行政成本,这是最为敏感的问题。所以我觉得在管理的体制上面,应该是横向的大布置,像龙港正在准备改市,它把四十几个县级部门整合为八个部门,横向地大布置,纵向地扁平化,通过这两种举措来降低行政成本。所以这样一种特大镇改市可以补齐我们城市规模结构中间的小城市短板,还可以使我们的规划更加科学。

我们无论是新型城镇化规划还是总体规划,几乎都没有城市数量的规划。我刚才讲了,美国的城镇化率从30%到60-70%的过程中,出现了大量新型城镇,所以我们现在有600多个城市,把一部分特大镇改为市,也有两三百个,所以我们的目标应该是一千多个城市,城镇化率未来的目标是60%以上。两个城镇化率,一个是常住人口,是60%,一个是户籍人口,是45%,这么高的城镇化率需要城市作为载体。如何实现“十三五”规划中提出的培育新型的小城市,特大镇改市是补齐我们城市规模结构体系短板的一个很重要的举措。这种城市规模体系的优化也有利于改变我们目前城镇化过程中,特大城市人口膨胀严重、小城市凋敝这样一种分化局面。

国际合作中心 黄红宇整理